第六章 区域土地利用调控
按照统筹安排各类、各区域用地原则，依据巴彦淖尔市各旗（县、区）的自然地域特点和经济社会发展现状，围绕区域发展战略目标，科学划定土地利用综合分区，明确区域土地利用调控方向；同时考虑土地利用的功能差异，依据土地利用特点，进一步划分土地利用功能分区，从而制定差别化的土地利用政策与措施。
一、明确区域土地利用调控方向
围绕区域发展战略和政策，从揭示区域差异性和区内相似性出发，分析巴彦淖尔市不同地区的自然环境条件、经济社会状况和土地利用特点，辩识不同的自然、经济、社会条件下形成的土地利用格局。依据自治区对巴彦淖尔市的土地利用调控方向，按照分区原则，将巴彦淖尔市划分为六个综合区：南部河套平原河灌农业区、西部乌兰布和沙漠林牧区、东南部乌拉山次生林区、东北部低山丘陵半农半牧区、中部狼山山地牧业区和北部乌拉特高平原牧业区。
(一) 南部河套平原河灌农业区
1. 该区域主要是临河区、五原县、磴口县、乌拉特前旗、乌拉特中旗、乌拉特后旗和杭锦后旗7个旗县区的部分乡镇，土地面积114.78万公顷，占全市土地总面积的17.46%。该区域耕地总面积为508054.12公顷，占全市耕地总面积的87.60%。土地利用以农业为主，可利用黄河水灌溉农田，耕地质量优良，是巴彦淖尔市一般农用地重点布局和基本农田集中分布的区域。
2. 该区划定基本农田集中区是巴彦淖尔市重要的粮食和蔬菜生产基地，基本农田面积为425148.44公顷，占全市基本农田总面积的86.37%，是保障粮食安全、落实耕地和基本农田保护目标、布局都市农业产业化基地以及规划期内补充耕地的重点区域。到2020 年，区内耕地保有量为512876.42公顷，占全市耕地保有量的比例为87.43% ，其中区内基本农田占区域耕地保有量的比例为82.23% ，土地整理复垦增加耕地的规模占区内耕地保有量的规模不得低于5%。规划期建设高产农田441055.20公顷，基本农田补划后备资源达到基本农田保护面积的5%一8%。
3. 该区域严格建设用地占用耕地，除重大基础设施建设经国务院批准可以占用外，其它项目一律禁止占用基本农田，经批准占用基本农田按最高补偿标准执行；加大农业生产的投入，积极推进农田基本建设，改善农业生产条件，提高土地生产力；由传统农业向生态农业和集约化农业发展，提高耕地的利用效益；鼓励实施土地整理复垦开发，增加区内的耕地面积，区内零星的非农建设用地和其他农用地优先整理、复垦或调整为基本农田，强化对基本农田的保护；禁止任何单位和个人在基本农田上挖沙取土、发展林果业、挖塘养鱼等破坏基本农田的生产力的行为。
4. 该区域内主要依托中心镇和一般建制镇，推进农村居民点集中迁并，合理安排中心村建设用地，引导人口向中心村集中，严格控制农村居民点用地盲目扩大及滥占耕地。
5. 该区域在基本农田保护区划定中，可根据规划期间市、区级重点建设项目布局，预留建设占用耕地规模，由于安排交通、水利等线性工程用地以及不宜在城镇建设用地范围内建设、又难以定位的社会公益建设、重要基础设施建设等独立选址项目。
(二) 西部乌兰布和沙漠林牧区
1. 该区域主要集中在磴口县部分乡镇和杭锦后旗的太阳庙地区，土地面积为31.06万公顷，占全市土地总面积的4.72%。该区大部分自然资源再生能力很低，生态系统十分脆弱，风蚀沙化严重，植被稀疏矮小，土地利用以改善生态环境为主。
2．该区土地利用方向是：“以林牧为主，多种经营，合理布局协调发展”；改善生态环境，保护天然植被，封育与种树种草结合，锁住沙龙，减少危害；乌兰布和东北地区，经济条件较好，已有沿沙防护林带，有灌溉渠，是重点治理开发区，以现有林带、林网、片林为基础，完善防护森林体系，建起林带林网绿地相结合多带相间交错的大型防护林带，防止流沙东移，建起沿沙漠边缘的防护林带，对现有旧林带抚育更新，堵露补缺、恢复、完善、营造乔、灌、草相结合的固沙林带；利用资源优势，保护开发甘草、肉苁蓉等贵重药材资源，进行围栏封育，开展人工培育，有计划的采收；乌兰布和西南部地区，有天然梭梭林、沙东青、柠条次生林，要采取封育保护与人工种草相结合，加快植被恢复的速度，覆盖堵较高的进行轮封、轮放，禁止乱砍乱伐、过度放牧。
(三) 东南部乌拉山次生林区
1．该区域主要是乌拉特前旗的白彦花、乌拉山等苏木乡镇，总土地面积24.99万公顷，占全市土地总面积的3.80%。土地利用以林业生态保护和建设为主。
2．该区土地利用方向是以林业生态保护和建设为主，加强森林防护，实行封山育林，采用天然更新和人工造林相结合的方法，逐步建设成巴彦淖尔市用材林基地。
(四) 东北部低山丘陵半农半牧区
1. 该区域主要集中在乌拉特前旗和乌拉特中旗的部分苏木乡镇，土地面积43.48万公顷，约占全市土地总面积的6.61%。土地利用方式是农牧交错，用地类型以耕地、牧草地、水域为主，是对全市生态环境的改善有重要意义和生态环境较为脆弱的区域。
2. 该区域内应继续做好区域内生态退耕的工作，加强水土流失、土地沙化防治；加强天然林和各种自然生态保护区保护，改善区域的土地生态环境；提倡和鼓励中低产田的改造，提高耕地的综合生产能力；依据区域的生态敏感性和环境容量，适度进行土地开垦。
3. 该区建设项目供地一定要严格执行国家政策和标准，结合重大基础设施科学合理布局。严格控制区域内新增建设用地，特别是农地非农化；重点保障基础设施和城镇发展用地，建设用地的布局要避开重点保护区；积极推进城镇化进程，加强“空心村”和农村闲置土地地整治，改善农村生活环境。
4. 该区的土地利用应采取积极保护和合理利用相结合的方针，对退化、沙化、荒漠化严重的草场，实行封育禁牧，其他草场实施划区轮牧、休轮制度，提高覆盖度和产草能力，发挥防风固沙和天然牧用的功能；设立天然草地保护区，划定永久禁牧区，区内牧民一律转移迁出；在没有能力保护草地生态之前，禁止一切乱挖、滥采和开矿等活动，现已开发的要立即停止，恢复草地生态。
(五) 中部狼山山地牧业区
1. 该区域主要集中在查石太山以西的狼山山区，包括乌拉特中旗、乌拉特后旗等部分地区，土地面积73.13万公顷，约占全市土地总面积的11.12%。
2．由于特定自然条件和地形条件，该区域土地利用方向以牧为主，林牧结合，多种经营。健全管理制度，严格实行封山育林，轮封轮放，保护与利用相结合，天然更新与人工造林相结合。以灌木为主，灌乔草相结合，逐步恢复和建设为林草并茂的水源涵养林牧区。利用山前冲积扇土地和水利条件，建设柠条、小山榆等灌木为主的防风护牧饲料林或林草基地。
3．本区矿产资源比较丰富，主要有硫铁、铅、锌、铜、铬、石灰石等，旗县级规划应结合相关建设规划，在本区范围内准确划定本行政区重点镇及工矿用地规模边界和扩展边界，考虑到规划期内重点镇及矿区经济社会发展对建设用地的实际需求，划定允许建设区、限制建设区，占城镇用地内严格执行弹性管理措施。该区域内在城镇工矿用地规模控制指标已经用完且所有约束性指标没有突破的前提下，经报规划审批机关同级国土资源管理部门审查批准，可在限制建设区域使用城乡建设用地增减挂钩腾挪出新增建设用地指标。
该区域内矿区应重点保障鼓励开采区的开采用地和基础设施用地，严格限定开采区的建设用地标准，节约使用土地；新建矿山企业和新上矿产资源开采项目必须执行严格的生态环境准入条件，采取有效的措施，避免和减少对土地生态环境的影响和破坏；积极推进废弃工矿地的土地复垦治理，促进区域可持续发展；鼓励建设项目优先利用存量建设用地，提高土地集约利用水平。
(六) 北部乌拉特高平原牧业区
1. 该区域主要集中在乌拉特后旗和乌拉特中旗的部分乡镇苏木乡镇，土地面积为31.06公顷，占全市土地总面积的4.72%。该区大部分为天然草场，生态环境较为脆弱，生态承载能力低，是巴彦淖尔市自然环境最为恶劣、植被最为稀疏的区域，此区域既是全市重要的生态屏障，又是内陆河湿地水源调节生态区，同时还承担着为巴彦淖尔市乃至全国提供牧业生态系统产品的功能，因此是规划期重点保护区。
2. 该区域进一步加强优质草场保护，设立天然草地保护区，划定永久禁牧区；继续做好退耕还草工作，全面治理和改良沙化、荒漠化草地，恢复草地植被，提高覆盖度和产草能力；严格控制区域内建设活动，除重大能源、交通等必要的项目外，禁止其它各类建设用地；该区内矿产资源的开发利用应提出限制建设要求和生态补偿措施；该区内的生态移民与重点城镇建设相结合，积极推进农村居民点的整理工作。
3. 该区域内应依据相关要求划定自然保护区、湿地保护区、风景名胜区等特定功能保护范围。对于风景名胜区和生态旅游区可安排部分规划建设用地指标但不落实空间布局，预留规划建设用地增量指标实行指标台帐管理。加强自然保护区的建设管理，建立有利于水土保持、江河洪水调蓄、防风固沙、自然物种保护、城乡生态环境的自然保护区。科学合理有序地开发自然保护区旅游资源，严格用地审批手续。
4. 该区加强土地生态建设。区域内土地利用应符合相关规划及管理要求，遵循“在保护中开发，在开发中保护”的原则，协调各类资源保护和利用的关系。制定区域土地利用的生态标准与环境安全标准，加强对区域土地生态环境的保护。规划到2020 年，区内水体水质达到三类标准以上，具有重要生态功能的耕地、园地、林地、牧草地、水域等占区域土地的比例不低于90%。
二、土地利用功能分区与空间管制
为了实施土地利用管制，促进土地资源的合理开发、利用，切实保护耕地，协调好建设用地与农业用地的关系，按土地利用类型和利用管理措施的不同，制定以下六个土地利用功能区，并确定主要管制措施。
（一）基本农田集中区
该区包括基本农田和直接为基本农田服务的农村道路、农田水利用地、农田防护林用地及其他农业设施用地，该区内的耕地面积比重要求达到50%以上，且耕地分布较为集中连片。主要分布在临河区、五原县、磴口县、杭锦后旗和乌拉特前旗的部分乡镇。
主要管制措施包括：鼓励开展基本农田集中连片建设，可进行直接为基本农田服务的农村道路、农田水利、农田防护林及其他农业设施的建设；土地整理复垦开发资金的65%以上应优先投入基本农田保护区和基本农田集中区；严格遵循《中华人民共和国土地管理法》和《基本农田保护条例》等有关耕地和基本农田利用、保护与管理的法律法规以及党中央、国务院有关土地利用与管理的政策文件，确保基本农田数量不减少、质量有提高、用途不改变。
（二）牧业发展区
该区包括牧草地和为牧业生产服务的农村道路、水利以及其他农业生产设施，主要分布在乌拉特前旗、乌拉特中旗和乌拉特后旗部分地区。在畜牧业较为发达的牧区，其牧草地分布面积较大，亦较为集中，划定牧业发展区不仅符合地区农牧业产业化的要求，还能极大促进牧区经济发展。
主要管制措施：不得擅自转变区内土地用途，确需改变的，必须按照有关规定严格审批；严禁各类建设占用畜牧业用地；鼓励与畜牧业生产相关的基础设施和设施农业用地；实行以草定畜、草畜平衡制度，严格保护草地牧场；重点发展资源节约型和环境友好型畜牧业，建设优质肉羊饲养基地，促进畜种结构、蓄群结构进一步优化，全面提高牧草地经济效益。
（三）林业发展区
该区包括用于林业生产以及直接为林业生产和生态建设服务的营林设施，主要分布在乌拉特前旗、乌拉特中旗、乌拉特后旗和磴口县部分地区。在这些林地覆盖率较高，且林业经济效益较好的地区，划定林业发展区可有效改善地区生态环境。
主要管制措施：不得擅自转变土地用途；不得占用区内的土地进行毁林开垦、采石、挖沙、取土等活动；严禁占用区内有林地进行非农建设；加强低效林的改造，加快迹地更新及受损林地的恢复和重建；充分利用宜林荒山荒坡造林，扩大有林地面积，提高森林覆盖率，有效防治荒漠化，同时将对防风固沙、涵养水源起着重要作用。
（四）城镇村发展区
该区域土地主要是为城镇（城市和建制镇，含各类开发区和园区）和农村居民点（村庄和集镇）建设需要划定的土地用途区，分为允许建设区和有条件建设区。根据城镇体系规划及“十一五”规划确定的城镇发展方向，划定各级中心城区（镇）以及中心村扩展边界，并以此为基础确定城镇村发展范围。该区城镇建设用地在中心城区分布最多。
主要管制措施：区内土地利用应符合城市城市（镇）规划、园区规划；区内建设应充分利用现有建设用地、闲置地和废弃地，尽量少占或不占耕地；区内农用地在批准改变用途之前，应当按原用途使用，不得荒芜；保护和改善城市（镇）生态环境，禁止建设占用规划确定的永久性绿地和基本农田；允许在建设用地总规模不变的前提下，在城市（镇）扩展边界内，可适当调整用地空间布局形态。
（五）自然和人文景观用地区
自然和人文景观保护区是指为保护特殊的自然、人文景观划定的区域。包括森林公园、风景名胜、文化古迹及其他具有特殊自然、人文景观价值的土地。本区主要包括黄河、乌梁素海、乌拉山国家森林公园、努登梭梭林自然保护区等。
主要管制措施：区内土地利用必须服从生态保护需要，严格执行保护区总体规划和有关法律法规；区内影响环境保护的其他土地应按要求调整到事宜的用地区；区内禁止不符合专项规划的各类建设，以及乱砍滥伐、倾倒废弃物、污水等破坏景观资源的行为。
（六）生态环境安全控制区
生态环境安全控制区包括主要河流、湖泊及其泄洪滞洪区、重要水资源保护区、地质灾害危险区等基于生态环境安全目的需要进行土地利用特殊控制的区域。该区同自然和人文景观用地区相似，都属于其他区内的复合区，但与自然保护区不同的是生态环境安全控制区直接关系到地区生态安全问题。本区主要包括黄河、乌梁素海、牧羊海子、陈普海子和内陆河水系等。
主要控制措施：区内生态环境安全控制区的划定应与相关专项规划协调衔接；区内土地利用必须服从生态安全控制的需要，严格禁止影响区域环境安全的建设项目用地；适度开发生态环境控制所需配套项目的建设用地，慎重对待水源地和地质灾害多发地周围的项目用地，避免区内生态水资源的破坏和地质灾害的发生。
三、旗县区主要规划指标分解
（一） 耕地保有量
到2010 年，耕地保有量指标临河区为127321.63公顷，五原县为111338.84公顷，磴口县为41769.94公顷，乌拉特前旗为143304.11公顷，乌拉特中旗为66632.59公顷，乌拉特后旗为5613.88公顷，杭锦后旗为85510.70公顷。
到2020 年，耕地保有量指标临河区为127290.43公顷，五原县为113112.14公顷，磴口县为43281.12公顷，乌拉特前旗为143403.83公顷，乌拉特中旗为67343.75公顷，乌拉特后旗为6401.41公顷，杭锦后旗为85757.32公顷。
（二） 基本农田保护面积
到2020 年，基本农田保护面积指标临河区为94822.02公顷，五原县为110227.92公顷，磴口县为36933.33公顷，乌拉特前旗为129873.35公顷，乌拉特中旗为63419.30公顷，乌拉特后旗为5325.49公顷，杭锦后旗为69198.59公顷。
（三） 土地整理复垦开发补充耕地量
到2010 年，开发整理复垦耕地指标临河区为967.34公顷，五原县为398.31公顷，磴口县为254.72公顷，乌拉特前旗为482.84公顷，乌拉特中旗为211.57公顷，乌拉特后旗为139.92公顷，杭锦后旗为377.67公顷。
到2020 年，开发整理复垦耕地指标临河区为2973.33公顷，五原县为1224.31公顷，磴口县为782.94公顷，乌拉特前旗为1484.12公顷，乌拉特中旗为650.30公顷，乌拉特后旗为430.07公顷，杭锦后旗为1060.85公顷。
（四） 建设用地总规模
到2010 年，建设用地总规模指标临河区为24709.61公顷，五原县为16449.20公顷，磴口县为7848.49公顷，乌拉特前旗为24458.10公顷，乌拉特中旗为15345.73公顷，乌拉特后旗为6721.94公顷，杭锦后旗为15379.62公顷。
到2020 年，建设用地总规模指标临河区为26470.79公顷，五原县为17752.20公顷，磴口县为8194.06公顷，乌拉特前旗为25535.04公顷，乌拉特中旗为16529.74公顷，乌拉特后旗为7318.12公顷，杭锦后旗为16194.11公顷。
（五） 城乡建设用地规模
到2010年，城乡建设用地规模指标临河区为16174.73公顷，五原县为10770.06公顷，磴口县为6073.45公顷，乌拉特前旗为18267.12 公顷，乌拉特中旗为6394.33公顷，乌拉特后旗为2783.92公顷，杭锦后旗为11457.37公顷。
到2020 年，城乡建设用地规模指标临河区为16549.53公顷，五原县为10947.90公顷，磴口县为6208.15公顷，乌拉特前旗为18416.00 公顷，乌拉特中旗为6526.68公顷，乌拉特后旗为2925.37公顷，杭锦后旗为11583.43公顷。
（六） 新增建设占用农用地
到2010 年，新增建设占用农用地指标临河区为1318.38公顷，五原县为537.88公顷，磴口县为379.25公顷，乌拉特前旗为976.48公顷，乌拉特中旗为522.88公顷，乌拉特后旗为500.40公顷，杭锦后旗为604.41公顷。
到2020 年，新增建设占用农用地指标临河区为3082.47公顷，五原县为1452.26公顷，磴口县为905.16公顷，乌拉特前旗为1874.81公顷，乌拉特中旗为1123.24公顷，乌拉特后旗为1462.92公顷，杭锦后旗为1337.32公顷。
（七） 新增建设占用耕地
到2010 年，新增建设占用耕地指标临河区为967.34公顷，五原县为398.31公顷，磴口县为254.72公顷，乌拉特前旗为482.84公顷，乌拉特中旗为211.57公顷，乌拉特后旗为139.92公顷，杭锦后旗为377.67公顷。
到2020 年，新增建设占用耕地指标临河区为2973.33公顷，五原县为1224.31公顷，磴口县为782.94公顷，乌拉特前旗为1484.12公顷，乌拉特中旗为650.30公顷，乌拉特后旗为430.07公顷，杭锦后旗为1060.85公顷。
（八） 城镇工矿用地
到2010 年，城镇工矿用地指标临河区为4733.11公顷，五原县为1963.18公顷， 磴口县为1531.52公顷， 乌拉特前旗为4527.41公顷， 乌拉特中旗为1878.52公顷，乌拉特后旗为1822.99公顷，杭锦后旗为1755.16公顷。
到2020 年，城镇工矿用地指标临河区为5296.12公顷，五原县为2100.12公顷， 磴口县为1692.59公顷，乌拉特前旗为4812.71公顷，乌拉特中旗为1998.62 公顷，乌拉特后旗为1912.99公顷，杭锦后旗为1810.07公顷。
（九） 人均城镇工矿用地
到2010 年，人均城镇工矿用地临河区人均为137.94平方米 ,五原县人均为243.81平方米，磴口县人均为183.26平方米，乌拉特前旗人均为389.17平方米，乌拉特中旗人均为379.91平方米，乌拉特后旗人均为378.10平方米，杭锦后旗人均为161.84平方米。
到2020 年，人均城镇工矿用地临河区人均为102.71 平方米 ,五原县人均为181.98平方米，磴口县人均为137.05平方米，乌拉特前旗人均为299.82平方米，乌拉特中旗人均为292.09平方米，乌拉特后旗人均为258.47平方米，杭锦后旗人均为114.72平方米。
